МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
Академія управління при Президентові Республіки Білорусь
РЕФЕРАТ
з дисципліни: Державне управління
на тему: Перетин теорії і практики державного управління. Суб'єктивація влади: від демонів до професійним державним службовцям
МІНСЬК 2010
Основоположними категоріями в теорії державного управління є поняття "держава", "державне управління", "політичне управління", "державне адміністрування", "адміністративно-державне управління", "бюрократія".
Почнемо з поняття "держава". Історія показала, що форма держав, характер їх діяльності, засоби і методи управління залежать від загального рівня розвитку людської спільноти, від сформованої в даному соціумі політичної культури, переважаючих релігійно-філософських поглядів, потреб економічного розвитку і багатьох інших факторів.
Держава - це політична цілісність, створена національної або багатонаціональної спільністю людей на певній території, де з допомогою політичної еліти, монополізує владу, підтримується юридичний порядок, включаючи законне право на застосування насильства.
Ознаками держави є: публічна влада, що володіє спеціальним апаратом управління і примусу (армія, поліція, суд); територія, на яку поширюється юрисдикції даної держави (право чинити суд); система права - сукупність обов'язкових норм, дотримання яких забезпечується органами влади.
Державна влада носить універсальний характер, оскільки вона поширюється на всіх громадян цієї держави, на всі його організації та установи. Державний суверенітет передбачає повну незалежність у внутрішніх справах і зовнішніх зносинах, тобто над владою держави, визнаної суверенної, не варто ніяка інша влада, здатна підпорядкувати його собі або перешкодити йому в реалізації його волі. У міжнародній сфері суверенітет держави виражається в його праві самостійно, незалежно від інших держав, вирішувати всі свої внутрішні питання і вступати в міжнародні угоди. Повага суверенітету є основним принципом міжнародного права, закріпленим Статутом ООН.
Держава виконує цілий ряд важливих внутрішніх і зовнішніх функцій (завдань). Головною внутрішньої функцією є досягнення соціально-політичної стабільності, служіння загальному благу. Держава прагне виступати в якості головного арбітра при зіткненні політичних інтересів, не допускати загострення соціальних конфліктів та розв'язувати їх мирними засобами. Крім цього воно забезпечує внутрішні функції:
- Економічні, виступаючи головним координатором і регулятором економічних процесів;
- Соціальні, забезпечуючи систему соціального страхування, громадських компенсацій, соціальної опіки, розвиток охорони здоров'я;
- Культурно-освітні, виступаючи основним гарантом збереження і примноження національної науки і культури, розвитку системи народної освіти;.
- Екологічні, відповідаючи за охорону окружаюшей середовища на своїй території.
Зовнішні функції держави спрямовані на реалізацію його інтересів і цілей на міжнародній арені. Основними з них є: забезпечення національної безпеки, відстоювання державних інтересів у міжнародних відносинах, розвиток взаємовигідного співробітництва, участь у вирішенні глобальних проблем.
Державне управління - це система прийняття політичних і адміністративних рішень, які проводяться у життя за допомогою адміністративно-державного апарату.
Політичне управління включає систему прийняття політичних рішень, розробку державної політики і державних програм по всіх пріоритетних напрямках державного розвитку.
Адміністративна або, точніше, адміністративно-державне управління здійснюється державними службовцями. Досить часто в науковій літературі, та й у реальному житті, апарат чиновників називають бюрократією. Коли термін "бюрократія" зустрічається пересічному громадянину, він думає про бюрократичну тяганину, яку необхідно подолати, щоб домогтися будь-яких послуг або інформації. У соціальних науках адміністрацією або бюрократією прийнято називати будь-яку великомасштабну організацію професійних службовців, чия основна обов'язок полягає в тому, щоб здійснювати політику тих, хто приймає рішення.
В ідеалі державна адміністрація - це раціональна система або організована структура, призначена для кваліфікованої, ефективного виконання суспільної політики. Вона має досить сувору ієрархію влади, за допомогою якої відповідальність за виконання державних рішень опускається зверху вниз.
Постараємося розібратися, в чому полягає сьогодні адміністративно-державне управління і що таке державне адміністрування. Для цього необхідно звернутися до сучасних наукових досліджень. У західній політології обидва ці поняття позначаються одним терміном "public administration". У вузькому сенсі слова "public administration" означає професійну діяльність державних чиновників. На російську мову це можна перекласти як державне адміністрування.
Американська енциклопедія визначає державне адміністрування як "всі види діяльності, спрямовані на здійснення рішень уряду". У широкому сенсі слова "public administration" - це не тільки професійна діяльність чиновників, але і вся система адміністративних інститутів з досить сувору ієрархію влади, за допомогою якої відповідальність за виконання державних рішень спускається згори вниз. У російській мові цьому поняттю відповідає адміністративно-державне управління.
Французький політолог Р. Грегорі в монографії "Французька цивільна служба" дає визначення адміністративно-державного управління як "особливої соціальної функції, спрямованої на упорядкування розвитку в інтересах всього суспільства, де державний чиновник виступає спеціальним агентом влади".
Англійські політологи Дж. Грінвуд і Д. Вільсон вважають, що адміністративно-державне управління - "це діяльність, організація інститутів і предметів вивчення". Сьогодні більшість політологів вважають, що адміністративно-державне управління та державне адміністрування пов'язані з трьома сферами влади - законодавчої, виконавчої та судової.
Найбільш послідовно ця точка зору виражена в монографії американських політологів Ф. Нігро і Л. Нігро "Сучасне державне адміністрування". Автори дають розгорнуте визначення адміністративно-державної діяльності: "Державне адміністрування означає скоординовані групові дії в державних справах:
- Пов'язані з трьома сферами влади - законодавчої, виконавчої, судової - і їх взаємодією;
- Що мають важливе значення у формуванні державної політики і є частиною політичного процесу;
- Значно відрізняються від адміністрування у приватному секторі;
- Тісно пов'язані з численними приватними групами та індивідами, що працюють в різних компаніях та громадах.
Ми пропонуємо наступні визначення. Адміністративно-державне управління - це здійснення державної політики через систему адміністративних установ, при якій відповідальність за виконання державних рішень спускається згори вниз. Державне адміністрування - це діяльність професійних державних службовців щодо здійснення суспільної політики.
У всіх перерахованих вище визначеннях мова йде про об'єктивну характеристиці адміністративно-державного управління та державного адміністрування. Дійсно, адміністративно-державна влада має об'єктивну природу: адміністрація насамперед підпорядкована закону і підзвітна представницьким органам. Видавані адміністрацією акти управління розвивають, уточнюють, деталізують, застосовують в конкретній обстановці існуючі закони.
Однак владні повноваження реалізуються людьми, їх виконання - процес вольової, розумовий, емоційний, який може здійснюватися як правомірно, раціонально, так і волюнтаристськи, ірраціонально. Тому адміністративно-державне управління як суб'єктивна категорія може змінювати реальну дійсність в кращу і гіршу сторони. Це величезна творча і руйнівна сила.
Суб'єктивація влади відбувається з того моменту, кoгдa людина зайняв керівну посаду, яка, будучи первинної організаційною одиницею, компонентом апарату, які мають частину його компетенції, не позбавлена. З її допомогою індивідуальна воля службовця трансформується в державну. Посада можна порівняти з роллю, а службовця - з актором, що грає добре чи погано написану для нього автором роль. Адміністративна посаду, трансформуючи індивідуальну владну волю на державну, багаторазово підсилює першу у всіх її проявах, як позитивних, так і негативних.
Історія знає чимало прикладів, коли адміністративна влада "пігмея" перетворювала в "гіганта". Це особистісне посилення відбувається за допомогою всіх елементів, які складають зміст даної посади: її авторитету, повноважень та ін Вступ на посаду одночасно нерідко буває пов'язано з отриманням різних матеріальних і нематеріальних благ, що не може не впливати на особисті якості керівників. У останніх може гіпертрофуватися смак до влади, і тоді відбувається зворотний процес: державна воля трансформується в особисте, державна влада присвоюється посадовою особою, використовується у власних видах і інтересах. У результаті керівний працівник служить не суспільству, а самому собі, його особиста воля, яка стала державною, задає тон останньої, направляє її з нераціонального, неправомірного або навіть злочинного шляху.
Одна з форм привласнення адміністративної влади - зловживання нею - коли керівник використовує ввірені йому службові повноваження для протекціонізму, незаконного придбання різних соціальних благ і так далі. Значно більш деформована форма привласнення державної волі - демон адміністративної влади. Під останньою розуміється прояв волі керівника, що прагне вирішити великі державні завдання і одночасно переслідує власні егоїстичні цілі (спрага великої влади, слави, почестей і так далі).
Найбільш небезпечне її прояв - прагнення до розширення сфер діяльності, безконтрольного владарювання. Демон влади штовхає керівника йти далі можливих меж, не рахуючись з людськими, матеріальними і фінансовими витратами, нехтуючи інтересами конкретних людей, їх суб'єктивними правами.
Багатовіковий досвід показав, що виконавча влада за своєю природою прагне до незалежності і безконтрольності.
Прагнення адміністративної влади стати всеохоплюючої, необмеженої, безконтрольною обумовлено деякими чинниками. Перший фактор - генезис влади, прогресивний розвиток якої йде шляхом розділення, відділення від "єдиної і неподільної влади" двох інших - законодавчої і судової, зміцнення останніх і розширення їх впливу на адміністративну. А вона, використовуючи існуючі традиції, погляди, структури, прагне не поступатися своїх позицій, звільнитися від контролю, перетворити його на фікцію, красивий орнамент своєї могутності.
Другий чинник, не менш потужний, - надзвичайні обставини, війни, епідемії, стихійні лиха, технічні, екологічні, економічні катастрофи, масові заворушення, вимагають встановлення надзвичайних режимів, в умовах яких роль і повноваження виконавчої влади різко посилюються. Часто властолюбні керівники провокують виникнення таких ситуацій, а іноді просто обманюють людей, переконуючи їх, що надзвичайні умови вже виникли або реальна загроза їх швидкого настання (залякування агресією, посиленням класової боротьби і так далі).
Третім фактором є залежність від адміністрації інших влад. Останні виникають пізніше, не відразу створюють свою фінансову базу, інші засоби впливу, їх апарати нечисленні і так далі. Адміністрація бере активну участь у підборі кандидатів у депутати та на судові посади, здійснює організаційно-матеріальне та інформаційне забезпечення представницьких і юрисдикційних систем, готує для одних питання, а для других - кримінальні справи, допомагає задовольняти матеріальні, культурні потреби депутатського і судового корпусів, спокушаючи їх представників посадами, зарубіжними відрядженнями, а в наших умовах ще й квартирами, машинами, дачами, різноманітними привілеями.
Четвертий чинник - сутнісні особливості самої адміністративної влади: її універсальність, величезний апарат, економічна міць, наявність в її безпосередньому віданні численних джерел інформації, великого арсеналу примусових засобів. До цього потрібно додати об'єктивно обумовлену і закріплюється правом "свободу розсуду", оперативну самостійність "виконавчо-розпорядчих органів", яка різко зростає в умовах надзвичайних ситуацій.
Демон виконавчої влади своє логічне завершення отримує в тоталітарних суспільствах, при створенні адміністративно-командних систем, в яких адміністрація поглинає громадянське суспільство, в структурі держави домінує управлінський апарат, а накази і імпульси, не зустрічаючи стримувань і противаг, з величезною силою спрямовуються вниз від центру до периферії.
Що можна протиставити демони адміністративної влади? Перш за все створення ефективної системи стримувань і противаг, які могли б упокорити демонічні властивості адміністративної влади і перетворити її в інститут, надійно службовець суспільству. Розвиток громадянського суспільства та забезпечує його потреби законодавства поряд з поділом влади - необхідні умови перетворення адміністративної влади у виконавчу владу правової держави. Створення сильної законодавчої та судової влади дозволяє скоротити повноваження адміністрації, демократично її формувати, спрямовувати та контролювати.
Активізація роботи законодавчих органів, розвиток адміністративної юстиції, освіта господарських судів і ряд інших заходів - це важливі кроки в реалізації ідеї поділу влади.
Дієвим початком демократизації управління є закон. Він додає формальну визначеність діяльності суб'єктів управління, упорядковує її, чітко встановлює їх повноваження, створює перешкоду сваволі. За допомогою законів представницькі органи спрямовують діяльність виконавчо-розпорядчого апарату, передбачають відповідальність суб'єктів управління за протиправні службові дії, спонукають службовців правомірно використовувати свої повноваження і виконувати службові обов'язки.
Велику роль у протидії демонізму адміністративної влади грає високий рівень професійної та політичної культури державних службовців. Здатність посадових осіб прислухатися до громадської думки, поважати представників народу, відповідати перед ними за свої дії, постійно пам'ятати про межі своєї влади - все це можливо в умовах міцних демократичних установлень в державному управлінні і високого рівня правової культури суспільства. Дуже важливо, щоб такі категорії, як "підпорядкування закону", "відповідальність перед представницьким органом", "повага прав громадянина", стали правовими політичними цінностями, соціально усвідомленими і глибоко відчутими кожним посадовою особою.
Саме тому під вceх демократичних країнах світу важливе значення надається професійній підготовці державних службовців. Спеціальність "pub l ic administration" існує у провідних університетах Західної Європи та США. Як приклад можна навести Американський університет у Вашингтоні. Тут створена Школа державних справ (The Schoo l of PubIic Affairs). Школа має три кафедри: уряду, права і суспільства, державно управління. Студентам пропонуються програми з державного управління, політичних наук, права, управління державними фінансами, розвитку людських ресурсів.
Акцент на вивченні політичних наук зроблений не випадково. Динамічний процес соціальних змін наприкінці ХХ століття вимагає принципово нових якостей і навичок від професійних державних службовців і керівників. Вони повинні володіти сучасними методами і засобами реформування державних організацій, володіти здібностями керувати інноваційними процесами, долати соціальну та організаційну інертність бюрократичних структур. Це передбачає глибокі знання теорії політики, управління, конфліктології, політичного аналізу, теорії прийняття рішень, соціального прогнозування. Всі програми об'єднані однією метою - розвинути в кожного студента здібності вченого, фахівця і лідера.
У Росії в 1992 р. Роскадри спільно з Навчально-методичним об'єднанням вузів по напрямку навчання "Менеджмент" розробили пакет документів про відкриття нової спеціальності "Державне та муніципальне управління". Комітет з вищій школі Міністерства науки Росії включив її до переліку спеціальностей вищої освіти і надав право кадровим центрам готувати фахівців даного профілю. Сьогодні, після вже більше десяти років, можна відзначити, що спеціальність "Державне та муніципальне управління" посіла важливе місце не тільки в профільних вузах, але і в університетах. І це не випадково: фахівці в галузі державного управління потрібні на самих різних рівнях державної ієрархії.
Особливо в умовах кризи системи державного управління, який виражається в тому, що громадяни перестали довіряти інститутам влади, не цікавляться політичними проблемами, не голосують на виборах або голосують "проти всіх".
Для того щоб сучасна людина знову захотів стати частиною політичної спільноти громадян, необхідне відновлення атмосфери довіри до державних службовців в суспільстві.
Перефразовуючи А. Барбюса, можна сказати, що професійне політичне утворення допоможе державним адміністраторам "перевести" ідеї та дії політиків з "державного" і "політичного" мови на мову цивільний. Саме тому державне адміністрування визнано всім цивілізованим світом як особливо важливою для суспільства діяльності, яка народилася на перетині політичної теорії та практики.
СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ
Public administration / / Encyclopedia Americana. 1996. № 22.
Greenwood J., Wilson D. Public Administration of Britain. Winchester, 1984.
Nigro F., Nigro L. Modern Public Administration. NY, 1970.
Василенко, І. А. Державне та муніципальне управління: підручник. - 2-е вид. испр. і доп. - М.: Гардаріки, 2010. - 317 с.
Prigogine I. The end of Centainty. NY, 1997.
Bell D. Sociological Journeys. Essays 1960 - 1980. L., 1980.
Myrdal G. Challenge to Afflyence. N. Y., 1963.
Авер'янов В.Б. Апарат державного управління: зміст діяльності та організаційні структури. Київ, 1996.
Актуальні проблеми державного будівництва, управління: Зб. наук. праць / під ред. М. І. Глазунової. - М.. 200 9.
Гуторова А.Л. Система державного управління: У 5 кн. Кн. 2. Держава і політика. М., 2000.
Ємельянова Т.С. Інституціоналізація державної служби в умовах політичного розвитку сучасної Росії: особливості, тенденції, пріоритети. М., 1999.
Хілл В. Базисні концепції досліджень у менеджменті / / Проблеми теорії і практики управління. 2009.
Чиркин В.Є. Державне управління. М., 200 7
Шамхалов Ф. Основи теорії державного управління. М., 200 5.
Щетинін В. Підготовка менеджерів: морально-етичні проблеми / / Проблеми теорії і практики управління. 2009